Fund accounting : pourquoi les administrations publiques suivent l'argent en silos

# Fund accounting : pourquoi les administrations publiques suivent l'argent en silos

Un trésorier municipal regarde un tableur affichant 40 millions de dollars en banque. La paie tombe vendredi, et le general fund est à court de 2 millions. Pendant ce temps, le fonds du service des eaux détient 15 millions et le fonds de subvention fédérale 10 millions. Le trésorier ne peut en toucher un seul dollar. Non pas à cause d'un blocage sur le compte, mais à cause d'une règle qui régit presque toutes les administrations publiques et tous les organismes sans but lucratif du monde : le fund accounting.

Si vous venez du monde de l'entreprise, cela paraît absurde. Dans une société, le cash est du cash. Dans le secteur public, le cash porte une destination gravée dessus, et le faire franchir cette frontière peut constituer une infraction.

Cette leçon explique pourquoi.

Ce que signifie réellement le « fund accounting »

Le fund accounting est un système qui sépare l'argent en réservoirs distincts (les « funds »), chacun avec son propre bilan, ses propres recettes et ses propres règles de dépense.

Voyez-le moins comme un gros compte courant que comme une maison avec des dizaines d'enveloppes étiquetées. L'enveloppe « réfection des routes » ne peut pas payer l'enveloppe « salaires de la bibliothèque », même si la première est pleine à craquer et la seconde vide.

La raison de fond est l'accountability. Une entreprise existe pour générer du profit pour ses propriétaires : sa comptabilité répond à une question unique, gagnons-nous de l'argent ? Une administration existe pour délivrer des services avec l'argent que le public lui a confié, souvent à des fins précises. Sa comptabilité répond à une autre question : avons-nous dépensé chaque dollar pour ce que nous avions annoncé ?

On appelle cela le stewardship, et c'est le principe organisateur des finances publiques.

Les principaux types de funds

Aux États-Unis, les administrations suivent les normes fixées par le Governmental Accounting Standards Board (GASB), l'organisme qui écrit les règles. Les funds se répartissent en trois grandes catégories.

1. Governmental funds

Ils financent les services publics de base, alimentés principalement par l'impôt.

• General fund : le compte de fonctionnement fourre-tout. Police, pompiers, administration générale et l'essentiel de la paie passent par là. C'est ce qui ressemble le plus à « l'argent de la ville ».
• Special revenue funds : de l'argent légalement affecté à une finalité précise. Une taxe sur les carburants dédiée à l'entretien routier, ou une taxe de séjour dédiée à la promotion touristique. Affecté veut dire affecté : le dépenser ailleurs n'est pas autorisé.
• Capital projects funds : de l'argent mis de côté pour construire ou acquérir des actifs de longue durée, comme un pont ou une caserne de pompiers.
• Debt service funds : de l'argent réservé au paiement du principal et des intérêts des emprunts obligataires.

2. Proprietary funds

Ils fonctionnent comme une entreprise, en facturant des services.

• Enterprise funds : des activités autofinancées qui vendent des services au public. Un service municipal des eaux, un parking public, un aéroport municipal. Les usagers paient des redevances, et ces redevances financent l'exploitation. Comme les clients paient pour un service précis, cette recette reste en général à l'intérieur du fund.
• Internal service funds : des activités qui vendent des services à d'autres services de l'administration, comme un parc automobile centralisé ou une DSI.

3. Fiduciary funds

De l'argent que l'administration détient pour le compte de tiers et dont elle n'est pas propriétaire. Les fonds de pension en fiducie sont l'exemple classique. Cet argent ne peut jamais financer le fonctionnement de l'administration.

Retour au déficit de paie

Le problème du trésorier devient clair.

• Les 15 millions du fonds du service des eaux relèvent d'un enterprise fund. Les abonnés les ont payés pour un service d'eau. Les utiliser pour la paie générale constituerait de fait un transfert illégal, et dans beaucoup d'États cela déclencherait une observation de l'auditeur.
• Les 10 millions du fonds de subvention fédérale sont affectés par la convention de subvention. Les dépenser en dehors des termes de la convention et l'administration devra peut-être les rembourser, en plus de risquer de perdre des financements futurs.

Donc même avec 40 millions en banque, seul le cash du general fund peut légalement couvrir la paie. « Le budget » peut sembler équilibré au total alors qu'un seul fund s'assèche. C'est pourquoi les professionnels des finances publiques ne regardent jamais une ligne unique en bas de page. Ils regardent fund par fund.

Restricted versus unrestricted : la distinction qui commande tout

Le cœur du fund accounting tient en un mot : restriction.

• Les restricted funds sont soumis à une contrainte externe imposée par la loi, un bailleur, un covenant obligataire ou un donateur. L'administration ne peut pas lever cette restriction de sa seule initiative.
• Les unrestricted funds peuvent financer toute finalité publique légale. Le general fund est largement unrestricted.

Cela compte énormément aussi dans les organismes sans but lucratif. Un donateur qui verse 1 million de dollars « pour des bourses » a crcrLe pourcentage de visiteurs ou de prospects qui réalisent une action attendue (achat, inscription, formulaire de contact), calculé en divisant les conversions par le nombre total d'opportunités.Voir la définition complète →éé un restricted fund. L'organisme ne peut pas utiliser ce don pour payer son loyer, même s'il est sur le point d'être expulsé. Les organismes sans but lucratif présentent cela selon les normes FASB en net assets with donor restrictions contre without donor restrictions. Autre corpus de règles, même logique.

Pourquoi ne pas simplement mutualiser le cash ?

La question est légitime. La mutualisation serait plus efficace. Le fund accounting existe précisément pour empêcher cette efficacité, parce que le risque contre lequel il protège est pire que l'inefficacité : la tentation de piller l'argent affecté.

Imaginez une ville en déficit. Sans restrictions, elle pourrait discrètement vider le fonds de pension, dépenser l'argent du remboursement obligataire de l'année suivante, ou détourner les taxes routières pour combler l'écart. Les électeurs ont approuvé ces taxes et ces emprunts sur une promesse. Le fund accounting transforme cette promesse en mur comptable.

Il existe une soupape juridique, mais elle est délibérément étroite. Les administrations peuvent procéder à un interfund transfer, en déplaçant de l'argent entre funds, mais seulement quand la loi ou le budget l'autorise. Une opération légale courante est l'interfund loan, où un fund prête du cash à un autre avec un plan de remboursement documenté. Ces opérations sont publiées, suivies et auditées. Elles ne sont pas un moyen de faire disparaître les restrictions.

Comment cela apparaît dans les états financiers

Les rapports financiers publics, publiés chaque année sous le nom d'Annual Comprehensive Financial Report (ACFR), présentent l'information sur deux niveaux.

1. États au niveau des funds : la vue détaillée, silo par silo. C'est là que vous voyez la santé de chaque fund.

2. États consolidés (government-wide) : une vue d'ensemble consolidée, plus proche de la comptabilité d'entreprise, ajoutée par le GASB pour aider les lecteurs externes à voir le total.

Un bon analyste lit les deux. La vue consolidée donne la situation financière globale. La vue par fund dit si l'argent qui compte est réellement disponible là où il est nécessaire. Une ville peut être solvable globalement et pourtant incapable de payer la paie depuis le bon fund.

Lire un fund en professionnel

Quand vous évaluez une administration ou un organisme sans but lucratif, posez ces questions fund par fund :

• Quelle part du cash total est unrestricted ? Un gros bilan rempli d'argent restricted n'est pas la même chose que de la flexibilité.
• Le solde du general fund augmente-t-il ou diminue-t-il ? Des prélèvements répétés sur les réserves du general fund signalent une tension structurelle.
• Les enterprise funds sont-ils autofinancés ? Si un fonds des eaux a besoin de subventions régulières du general fund, ses tarifs sont trop bas ou ses coûts trop élevés.
• Les interfund loans s'accumulent-ils ? Des emprunts fréquents auprès de funds restricted peuvent indiquer que le general fund est sous pression.

C'est la différence entre celui qui lit « 40 millions en banque » et celui qui demande « 40 millions dans quels funds, et avec quelles contraintes attachées ? »

Points clés

• Les administrations suivent l'argent en silos appelés funds, chacun avec ses règles, parce que leur mission est le stewardship de l'argent public, pas le profit.
• Les dollars restricted ne peuvent pas être déplacés, même en cas de crise. Redevances d'eau, argent de subvention et taxes affectées restent dans leur couloir, par la loi.
• Le general fund est le compte de fonctionnement largement unrestricted, et c'est généralement la seule source pour les dépenses flexibles comme la paie générale.
• Un budget global équilibré peut masquer un fund qui s'assèche. Analysez toujours fund par fund, pas sur une seule ligne finale.
• Les interfund transfers et loans existent mais sont étroits, documentés et audités. Ils déplacent l'argent légalement, ils n'effacent pas les restrictions.