Pourquoi l'assurance est régulée État par État, et non au niveau fédéral

Un assureur P&C (property and casualty) qui veut augmenter ses tarifs d'assurance auto aux États-Unis ne dépose pas une demande. Il en dépose potentiellement 51 : une par État plus Washington, D.C., chacune avec ses propres formulaires, délais, normes actuarielles et son commissaire qui peut refuser. Une société comme Progressive ou State Farm emploie des équipes de compliance entières dont le seul travail consiste à suivre lequel de ces 51 régulateurs veut quoi, dans quel format, pour quand.

Ce n'est pas ainsi que fonctionne la banque. Ni les marchés de valeurs mobilières. C'est presque entièrement propre à l'assurance, et la raison remonte à un seul texte de loi de 1945.

Le détour fédéral qui n'a pas eu lieu

La régulation de l'assurance aux États-Unis a démarré comme une affaire d'État au XIXe siècle, en grande partie parce que l'assurance était vue comme une activité de contrats locaux, pas comme du commerce interétatique. Cela a changé, brièvement, en 1944.

Dans l'affaire *United States v. South-Eastern Underwriters Association*, la Cour suprême des États-Unis a jugé que l'assurance était du commerce interétatique et donc soumise au droit fédéral de la concurrence. Cela menaçait de bouleverser des décennies de régulation par les États et la pratique du secteur consistant à fixer les tarifs en commun via des rating bureaus.

Le secteur a fait un intense lobbying, et le Congrès a réagi vite. En 1945, il a adopté le McCarran-Ferguson Act, qui a fait deux choses qui définissent encore le secteur aujourd'hui :

1. Il a affirmé que ce sont les États, et non le gouvernement fédéral, qui régulent l'assurance, à condition que les États le fassent effectivement (le volet « state regulation »).
2. Il a exempté l'assurance de la majeure partie du droit fédéral de la concurrence, dans la mesure où l'activité est régulée par le droit de l'État et n'implique ni boycott, ni coercition, ni intimidation.

McCarran-Ferguson n'a pas inventé la régulation par les États. Il l'a préservée en lui donnant l'aval du Congrès, à contre-courant de la direction indiquée par la Cour suprême. Consultez le texte intégral via le Cornell Legal Information Institute pour la formulation légale exacte, il est court.

Ce que « État par État » signifie concrètement

Chaque État a son propre insurance commissioner ou department of insurance (DOI), une agence exécutive qui délivre les agréments aux assureurs, approuve les produits, examine les tarifs et sanctionne les mauvais acteurs. Certains sont élus (Californie, Louisiane), la plupart sont nommés.

Cela produit des frictions de compliance réelles, au quotidien :

• Rate filings : un assureur qui modifie ses tarifs auto en Californie doit satisfaire à la Proposition 103, une initiative populaire de 1988 exigeant l'approbation préalable des changements tarifaires par le California Department of Insurance, l'un des régimes les plus stricts du pays. À l'inverse, un État en « file and use » comme l'Illinois laisse les assureurs appliquer les tarifs après dépôt, sans attendre d'approbation.
• Policy forms : la formulation exacte d'une police habitation vendue au Texas peut devoir différer de celle vendue à New York, car le DOI de chaque État examine et approuve séparément le libellé des polices.
• Licensing : un agent ou un broker a en général besoin d'une licence dans chaque État où il vend, même si le framework de la National Association of Registered Agents and Brokers et les accords de réciprocité ont un peu allégé cela.
• Supervision de la solvabilité : chaque État surveille la santé financière des assureurs qui y sont domiciliés, en s'appuyant sur les normes de risk-based capital (RBC) et des examens financiers périodiques.

La NAIC : coordonner sans commander

Avec 51 régulateurs distincts, une certaine coordination est inévitable, sans quoi le système sombre dans le chaos total. C'est le rôle de la National Association of Insurance Commissioners (NAIC), un organisme de normalisation et de coordination composé des commissaires à l'assurance de chaque État et territoire.

La NAIC n'est pas un régulateur. Elle n'a aucune autorité juridique propre pour imposer quoi que ce soit. En revanche, elle :

• Rédige des lois et règlements modèles (sur des sujets allant des normes de suitability pour les annuités à la cybersécurité) que les États peuvent adopter, modifier ou ignorer.
• Gère le programme d'accréditation, qui pousse les États à maintenir des standards minimaux de régulation de la solvabilité pour conserver leur statut accrédité (important pour le crcrLe pourcentage de visiteurs ou de prospects qui réalisent une action attendue (achat, inscription, formulaire de contact), calculé en divisant les conversions par le nombre total d'opportunités.Voir la définition complète →édit de réassurance et la reconnaissance interétatique).
• Maintient des bases de données partagées et le système SERFF (System for Electronic Rate and Form Filing), qui permet aux assureurs de déposer leurs filings par voie électronique auprès de plusieurs États via une seule plateforme, allégeant une partie de la logistique de cette guerre sur 51 fronts.

Pour en savoir plus directement à la source : naic.org.

Guaranty funds : le filet de sécurité au niveau des États

Comme il n'existe pas de régulateur fédéral de l'assurance, il n'existe pas non plus de backstop fédéral de type FDIC pour l'assurance, comme c'est le cas pour les dépôts bancaires. À la place, chaque État gère sa propre guaranty association (parfois appelée guaranty fund).

Si un assureur agréé dans cet État devient insolvable, le guaranty fund intervient pour payer les sinistres jusqu'à des plafonds propres à l'État, financés par des cotisations prélevées sur les autres assureurs opérant dans cet État. Les plafonds varient : beaucoup d'États plafonnent différemment la couverturecouvertureLe nombre de personnes uniques exposées à votre message sur une période donnée. Contrairement aux impressions, le reach compte chaque personne une seule fois, quel que soit le nombre d'expositions.Voir la définition complète → vie et santé de celle du P&C, et les montants diffèrent d'un État à l'autre (souvent entre 300 000 et 500 000 dollars pour de nombreuses branches, mais il s'agit d'une estimation qui varie fortement selon l'État et le produit, vérifiez toujours auprès de l'association de l'État concerné).

C'est une autre conséquence en patchwork de McCarran-Ferguson : la protection contre l'insolvabilité est un produit d'État, pas national.

Là où le droit fédéral s'applique malgré tout

McCarran-Ferguson n'a pas isolé l'assurance du droit fédéral. Les textes fédéraux s'appliquent toujours dans les domaines que le Congrès a explicitement traités :

• Le Gramm-Leach-Bliley Act (1999) impose des exigences fédérales de confidentialité aux institutions financières, assureurs compris, et a poussé les États à adopter la réciprocité en matière de licences de producteurs.
• L'Affordable Care Act (2010) a imposé à l'assurance santé des exigences fédérales substantielles (guaranteed issue, essential health benefits, règles de medical loss ratio) qui se superposent à la régulation étatique de l'assurance santé, sans la remplacer.
• Le Dodd-Frank Act (2010) a créé le Federal Insurance Office (FIO) au sein du Treasury Department, qui surveille le secteur de l'assurance et représente les États-Unis dans les discussions internationales sur l'assurance, mais n'a explicitement aucune autorité générale de régulation ou de supervision sur les assureurs individuels.
• Le risque terroriste bénéficie d'un backstop fédéral via le Terrorism Risk Insurance Act (TRIA), la mutualisation du risque terroriste au-delà des frontières des États étant quelque chose que les États seuls ne peuvent pas gérer efficacement.

Le tableau honnête n'est donc pas « l'assurance échappe totalement au fédéral ». C'est « le régulateur *par défaut* est l'État, et le droit fédéral n'intervient que là où le Congrès légifère spécifiquement pour combler une lacune que la régulation étatique ne peut pas couvrir ».

Pourquoi cela compte pour quiconque travaille dans l'assurance

Si vous travaillez en produit, en actuariat, en distribution ou en compliance chez un assureur, le système État par État n'est pas une anecdote de contexte, c'est l'environnement opérationnel :

• La vitesse de mise sur le marché dépend largement des États où vous lancez d'abord. Les États « file and use » avancent plus vite que les États « prior approval ».
• Les produits multi-États exigent une revue actuarielle et juridique calibrée sur l'État le plus strict applicable, ce qui fixe de fait un plancher national.
• Le M&A et les licences : dans les opérations de M&A en assurance, il faut une nouvelle approbation ou une notification dans chaque État où la cible est agréée, un processus qui peut prendre de nombreux mois.
• Les nouveaux entrants InsurTech (des sociétés comme Lemonade ou Root) ont dû construire leur infrastructure de licences et de compliance État par État dès le premier jour, une barrière structurelle à l'entrée qui n'existe pas, par exemple, quand on lance un nouveau produit bancaire au niveau national sous une seule charte.

🎬 [VIDEO: "How Insurance Regulation Works in the US" - youtube.com - cherchez les contenus explicatifs de la NAIC ou de l'III (Insurance Information Institute) sur la régulation de l'assurance par les États, pour un parcours visuel des commissaires, des filings et des guaranty funds]

Pour une source primaire montrant l'ampleur du sujet, l'aperçu de la régulation par l'Insurance Information Institute est une référence solide et gratuite.

Points clés

• McCarran-Ferguson (1945) est la loi fondatrice : elle a confirmé la primauté des États sur la régulation de l'assurance et accordé aux assureurs une exemption antitrust limitée, revenant sur la décision de 1944 de la Cour suprême selon laquelle l'assurance était du commerce interétatique.
• Il n'existe aucun régulateur fédéral unique de l'assurance. Le department of insurance (DOI) de chaque État délivre les agréments aux assureurs, examine les tarifs et les formulaires, et fait appliquer les règles de solvabilité, de façon indépendante.
• La NAIC coordonne mais ne commande pas : elle rédige des lois modèles et gère l'accréditation, mais les États choisissent d'adopter ou non ses standards.
• Les guaranty funds relèvent des États, pas du fédéral, contrairement à l'assurance des dépôts de la FDIC, ce qui veut dire que les plafonds et les mécanismes de protection des consommateurs varient selon l'État.
• Le droit fédéral n'intervient que dans des domaines spécifiquement découpés (l'ACA pour la santé, le FIO de Dodd-Frank pour la surveillance, TRIA pour le risque terroriste), laissant la relation réglementaire centrale au niveau des États.